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政治与法律 | 张忠民：气候变化诉讼的中国范式——兼谈与生态环境损害赔偿制度的关系
目 次
一、气候变化诉讼的基本范畴
二、气候变化诉讼的中国实践
三、气候变化诉讼中国范式的逻辑
四、气候变化诉讼中国范式的构建
五、结论
一、气候变化诉讼的基本范畴
从语义上来讲，气候属于环境，因此气候变化诉讼属于环境诉讼。在集合性这一特点上，气候变化诉讼与环境诉讼具有一致性。首先，气候变化诉讼是刑事、民事、行政以及公益诉讼的集合。它既可能基于平等主体之间因气候变化导致的环境权益纠纷而产生，也可能基于政府对于生态环境的保护职责而产生。其次，气候变化诉讼是不同气候变化应对领域的诉讼的集合。例如，气候变化减缓涉及节能减排、碳交易、臭氧层消耗物质监管、可持续交通、土地利用变化等；气候变化适应涉及应对气候变化的建设项目和规划环境影响评价、气象灾害防御工程、气象监测、气候变化损害治理等方面。强调气候变化诉讼的集合性特点，一方面可真实反映气候变化诉讼的丰富内涵，另一方面可将气候变化诉讼从海量的刑事、民事、行政以及公益诉讼中抽离，有助于凸显其特殊性。
进一步说，气候变化诉讼是一类特殊的环境诉讼，气候变化诉讼的特殊性来源于气候变化问题本身具有的特点。首先，气候变化多表现为一种渐进式的危害，温室气体产生的影响潜伏期长且不易察觉，因此要寻找到气候变化所产生的损害事实并不容易。其次，气候变化问题的本质是大量环境要素及其组合后产生的生态环境功能受损，涉及不特定多数人的环境利益，这使得为气候变化诉讼挑选合适的原告变得困难。最后，气候变化问题表现为一种风险，即科学的不确定性，而风险预防原则要求不能以科学不确定性为理由阻碍采取防治措施。因此，气候变化诉讼的设计者必须考虑到以上三个特点，选取合适的诉讼模式加以应对。
以诉讼目的为标准对气候变化诉讼进行分类是目前学界的通行做法，据此可将气候变化诉讼分为广义和狭义两类。广义的气候变化诉讼，即“有关气候变化的诉讼”。这类诉讼的目的并不在于防治气候变化风险或气候变化损害，但其诉讼请求的实现有助于应对气候变化问题，故可以起到“无心插柳柳成荫”的效果。狭义的气候变化诉讼中，气候变化议题成为诉讼的中心而非边缘，它直接以应对气候变化、救济环境公益为诉讼目的。当前，有学者主张将气候变化诉讼概念的基本范畴扩展至广义气候变化诉讼，认为气候变化诉讼不仅包括以气候变化为核心焦点的案件，而且应包括：（1）明确提出气候变化的问题，但气候变化并非核心事由的诉讼；（2）以气候变化为其动因之一，但并未明确提出跟气候变化相关的问题的诉讼；（3）没有提出气候变化相关的争议，但对减缓和应对气候变化具有明显影响的诉讼。甚至有学者呼吁更多关注广义气候变化诉讼，认为这些案件对减缓气候变化进程起到关键作用。
笔者于本文中仅在狭义层面界定气候变化诉讼，理由在于：气候变化问题日益成为全球性问题，涉及领域广泛、利益主体多元，若对其做广义解释，那么其边界会大幅度拓展，诸多已经确定的案由会被纳入其项下，造成案由间的重复和混乱，反倒不利于把握和探究最能体现气候变化特质的那类诉讼案件。事实上，《规范》对气候变化应对类案件采取的也是狭义的定义，尽管其表述上存在广义的意蕴。《规范》认为气候变化诉讼涉及气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件，前者是指通过发展可再生能源、提升能源效率、控制臭氧层消耗物质、推进可持续交通、管理土地利用变化和林业等以减少或避免温室气体排放的过程中产生的案件；后者是指通过发展政策、规划、计划、项目和行动促进迅捷和长期的适应措施，增强各种能力去更好地适应气候变化，从而降低气候变化对人身、财产以及公众健康带来各种损失和影响的过程中产生的案件。显然，这个表述依然可以囊括很多相关的案件，如此处理有其合理性，毕竟当前气候变化诉讼方兴未艾，正处于蓬勃发展时期，这样就可以将更多的“外围”诉讼纳入并吸取其经验，有助于今后形成系统性和专门性的气候变化诉讼裁判规则。当然，为了强调气候变化诉讼狭义的特性、防止与相关案由发生“冲突”或者“混同”，《规范》专门规定：“此类案件与另几类案件存在竞合的，在根据具体案件重点保护法益、维护秩序以及统计需要归入对应案由的前提下，可以优先统计为本类案件。”
二、气候变化诉讼的中国实践
（一）气候变化诉讼的四种主要样态
第一类是大气污染环境公益诉讼。此类诉讼虽然没有直接提出气候变化的相关诉求，但是其结果对减缓和适应气候变化具有明显影响。大气污染和气候变化具有同源性，煤炭等化石燃料在燃烧时既会产生颗粒物、二氧化硫等大气污染物，也会排放二氧化碳等气候污染物。正因如此，大气污染治理与温室气体减排具有协同效应。然而，尽管可以通过解释将温室气体“约等于”大气污染物，但是两者之间至少存在下面两点差异：第一，从环境科学角度看，雾霾等大气污染物可以起到云凝结核的作用，延长云的寿命，减缓全球变暖，因此某些大气污染物反而可以改善气候变化；第二，从监管政策角度来看，由于温室气体和大气污染物排放控制尚未统筹，一些旨在改善空气质量的措施实际上不利于应对气候变化。据此，如果不能实现大气污染物和温室气体的协同控制，则大气污染环境公益诉讼无法从根本上应对气候变化问题。
第二类是碳排放权交易和碳汇交易诉讼。《规范》将碳汇交易案件列在气候变化应对类案件项下，而2020年最高人民法院对《民事案件案由规定》进行修改时，在合同纠纷项下增加了碳排放权交易纠纷和碳汇交易纠纷。也就是说，碳排放权交易和碳汇交易案件上出现了气候变化应对与合同纠纷两个案由的竞合。对此，解决办法是在考虑案件重点保护法益的基础上综合决定案由的归属。我国目前出现的碳排放权交易和碳汇交易案件，其争议主要围绕是否违反合同义务、违约金设定是否过高等问题展开，案件审理亦完全使用合同法律规范，因此大部分归属于合同纠纷案件。尽管上述诉讼案件旨在维护当事人双方的债权债务法律关系，但碳排放权交易和碳汇交易诉讼也会对减缓气候变化进程起到积极的作用。
第三类是能源替代诉讼。因为清洁能源对于化石能源、新能源对于传统能源的替代将大幅度减少温室气体排放，所以此类案件与气候变化密切关联。其代表性案例是“云南盈鼎生物能源股份有限公司诉中石化拒绝交易案”，此案中，原告以被告违反我国《反垄断法》和我国《可再生能源法》为由，要求被告将原告生产的生物柴油纳入燃油销售体系，并承担其相应损失。有学者指出，此案的案由虽然归入反垄断法，但其实质却是能源法中的能源替代问题。
第四类是“真正”的气候变化诉讼。它直接提出应对气候变化的相关诉求。“自然之友诉国家电网甘肃分公司弃风弃光案”被视为我国狭义气候变化诉讼第一案。所谓弃风弃光，是指放弃可再生清洁能源的风能和光伏太阳能，转而替代使用化石能源。自然之友认为国家电网甘肃分公司（以下简称：甘肃电网公司）的弃风弃光行为导致二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放增加，燃煤产生的大量温室气体使得气候变化加剧，故请求判令甘肃电网公司立即停止弃风弃光行为，并支付生态环境损害赔偿金17.18亿元。该案一审被甘肃省兰州市中级人民法院裁定驳回起诉，理由是作为输配电企业的甘肃电网公司没有实施污染环境或破坏生态的行为，属于被告不适格。然而该案一审引发普遍质疑，进入二审阶段后，甘肃省高级人民法院撤销一审裁定，并指定甘肃省矿区人民法院审理此案，目前案件尚未正式开庭审理。2018年，自然之友针对宁夏电网公司提起的另一起弃风弃光案件目前尚处在庭前会议阶段。
（二）气候变化诉讼实践的两个特点
总体来看，我国气候变化的关联诉讼数量较多、“真正”的气候变化诉讼数量却很少。前者包括了大气污染、碳交易、能源替代等多种类型的诉讼，也均从不同侧面对气候变化治理起到了一定的助推作用。不过，尽管其数量庞大，但此类案件却被“淹没”在其他案由中，大多没有被单独统计在气候变化诉讼的名下。比如，大气污染环境公益诉讼的案由多为“环境污染责任纠纷”、碳排放权和碳汇交易的案件案由为“合同纠纷”、能源替代诉讼被归入“垄断纠纷”项下。如此“拆解”，弊端至少有两个：其一，以上案件多被当作个案而非类案，尽管每个个案中都或多或少地反映出气候变化的一些元素，但这并非案件审判与统计的重点；其二，无法在此类案件的审理中凸显对气候变化问题的司法关怀，而只是将其聚焦于对侵权、债务或垄断等问题的解决。《规范》的出台一定程度上可以消除这些弊端，比如强调对于气候变化案由的优先统计。
至于“真正”的气候变化诉讼，实践中虽然有，但其进展态势并不乐观。上述两起弃风弃光案件从立案到现在已有三年，目前均未开庭审理。这一方面印证了气候变化诉讼牵涉利益面宽广、审理不易的现实困难，另一方面说明了环境民事公益诉讼并非气候变化诉讼的最佳途径。就连提起环境公益诉讼的原告，其诉讼目的可能也与气候变化的直接诉求相悖，比如自然之友曾表示其起诉的目的“是让弃风弃光问题进入各方视野，正视这一困局”，这似乎也承认了其作为环保组织的起诉更多具有宣传教育意义，难以切实解决气候变化问题。从主体上看，我国的环保组织发展尚不成熟，无法完全承担提起气候变化诉讼的任务；从客体上看，气候变化问题牵涉利益面宽广，且具有科学上的不确定性，这都对气候变化诉讼的提起提出了更高要求。因此，要解决气候变化诉讼的症结所在，当务之急是为其寻找一种最为契合的环境诉讼模式，即现有的环境诉讼架构中最能凸显气候变化特性的模式。
三、气候变化诉讼中国范式的逻辑
气候变化诉讼的中国范式，关键指向不是气候变化的关联诉讼，而是“真正”的气候变化诉讼。因为对于前者而言，重点在于将散落在不同案由中的间接起到气候变化应对作用的诉讼用“气候变化应对类案件”这一统一的概念提取出来，而提取的关键还是回归至“真正”的气候变化诉讼。于是，考量两大前提性因素即可，这两大因素是气候变化问题的特性以及与现有诉讼模式的契合度。
当前，我国的环境诉讼共有四种类型：私主体提起的环境私益诉讼；社会组织、检察机关针对污染环境、破坏生态等损害公益的行为提起的环境民事公益诉讼；检察机关针对政府在生态环境和资源保护领域的违法作为或不作为行为提起的环境行政公益诉讼；省级、市级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源所有权的部门提起的生态环境损害赔偿诉讼。上述四种模式，各有侧重，如气候变化诉讼在上述框架中得到解决，成本将最低，因此，问题就演变成为在既有的环境诉讼模式中寻找最适合用来应对气候变化的诉讼类型。
（一）气候变化问题的两大特质
1.利益的再解析
气候变化问题的第一个特殊之处在于其涉及利益的特殊性。“与环境有关的利益”是一个内涵丰富的概念，“气候变化问题所涉利益”是它的下位概念。以下笔者将在对“与环境有关的利益”进行类型化分析的基础上，指明气候变化问题所涉利益的种类。
以环境对人的生态服务功能为依据，可以将与环境有关的人类利益区分为三类。一是人格利益。人类生存于环境之中，人的生命、身体、健康都与环境质量息息相关。二是财产利益。人类通过对环境的利用获取物质财富，而环境污染或生态破坏行为可能导致财产受损。三是环境利益。环境利益不是因环境污染或生态破坏行为所引发的人的利益损害中的利益，而是指环境的生态服务功能所产生的利益。
根据利益归属主体的不同，可以将因环境污染或生态破坏遭受损害的利益区分为个人利益、特定多数人利益和不特定多数人利益。个人利益和特定多数人利益并称为环境私益，不特定多数人利益指环境公益。
将上述两种分类方式相结合，可以得出环境诉讼保护利益的总体框架。环境私益包括人格利益和财产利益。环境公益则对应环境的生态服务功能，即环境利益。除此之外，还存在着环境众益的说法。所谓环境众益，实际上指特定的多数人的利益，它是多个具有同质性的私益的总和。尽管众益与私益在形式上存在着人数多少的区别，但其本质都是“利益归属于特定的个人”，从这点来看环境众益也属于环境私益。具体的“公民、法人和社会组织”是环境众益的主体，特定人的利益与环境利益之间不存在对应关系。因此，环境众益只能对应因环境污染和生态破坏行为所引发的人身和财产损害。
图1环境诉讼保护利益的类型化分析
具体到气候变化问题，宽泛地说，气候变化当然会损及私人财产利益和人身利益，但更为特殊的是，气候变化也导致了对环境利益的损害。《中国气候资源与可持续发展》第一章将“气候”定义为“一地长时期内天气状态的综合反映”或“该地气候系统的全部成分在任一特定时段的平均统计特征”，强调气候的时空分布差异性和长期统计结果特征。《联合国气候变化框架公约》将“气候变化”定义为“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变”，这表明气候变化存在着空间上的广泛性和时间上的长期性。
环境利益是由对象的有用性、主体的收益性和时代性三方面要素所构成的利益，其本质特征是一定的环境品质。人类的生存发展离不开稳定的气候，人类的诸多收益亦得益于气候环境。气候变化问题并非本就存在，工业革命以来的人类活动是造成气候变化的主要原因。只有当地球气候系统的波动性与不确定性日益突出，全球不同地区屡次遭受异常高温、寒潮和降水的袭击时，人们从稳定的气候环境那里一直获取的收益才变成需要保护的环境利益。气候变化导致负环境利益，在负环境利益的映衬下，环境利益是“失去之后才被发现的价值”。因此对于气候而言，环境利益就是气候系统正常运行时的原状态，气候变化侵害的气候环境利益，是不特定多数人的利益，属于环境公益。
2.风险的再应对
环境问题出现至今，根据是否已经发生以及发生的可能性，共出现了三种形态，即环境损害、环境危险和环境风险。其中，环境损害和环境危险较早被人类所认识，也发展出了一套比较成熟的应对手段；而环境风险这一概念出现时间较晚，且环境风险无法通过传统的应对手段加以解决。气候变化就属于环境风险这一范畴。
从语义上分析，损害是指已经发生的不利后果，危险和风险则指一种可能性。危险概念预设的前提是能够通过经验法则对发生概率进行判断；而风险作为一种抽象危险，更多强调损害发生的不确定性，即损害的发生既无法通过科学手段进行排除，也无法通过经验法则加以确定。由此可见，危险和风险的区分在于发生可能性的大小及确定性的程度。按照德国学者Breuer的三分理论，法律秩序不容许危险存在，政府必须对危险进行干预；根据风险预防原则，风险的不确定性不能成为不采取风险规制行为的理由，政府应当采取措施防范可能发生的风险；剩余风险则指为维护社会正常秩序而必须忍受的风险。现代社会的发展充满了不确定性，这极大地挑战了基于传统的机械论和决定论构建起的认知体系，也使得继续沿用后果控制的方法已经不能充分解决风险社会带来的问题。因此，中国的环境法正经历着从后果控制向风险预防的转型。
在已知的环境风险中，气候变化风险最为典型。气候变化风险指气候系统变化对自然生态环境和人类社会经济系统产生不利影响的可能性。气候变化风险的存在源于科学不确定性，其中由法律所调整的主要是方法论意义上的科学不确定性，它客观存在，但受科学水平的限制而无法被准确地预测和发现。《中-英合作气候变化风险评估》将气候变化风险类型化为三种。一是排放风险，关注不同能源结构下二氧化碳排放的发展趋势，特别是高排放情形对全球的影响概率。二是直接风险，涉及气候变化对农业、水资源、洪水和高温极寒的影响。三是系统性风险，指直接风险可能会通过粮食市场或金融市场等复杂性系统传播并触发的连锁风险。与气候变化相关的风险呈现出高度体系化特征，是若干个具体风险的总和。遗憾的是，由于科学技术的限制，尚无法在气候变化与其结果之间建立起确定的联系。总的来说，气候变化问题呈现出与传统环境问题迥异的特征，其潜在的危害在科学上既难以被证实，又无法被完全排除，具有不确定性。
气候变化诉讼模式的选择理应考虑到气候变化的上述两个特点：其一，该诉讼须作用于受损的生态系统，目的是救济环境利益；其二，该诉讼应能应对环境风险。此外，气候变化问题的科学不确定性对气候变化诉讼原告的起诉意愿与起诉能力提出了更高的要求。因此，以下笔者将以诉讼的作用对象、诉讼能否解决风险问题、诉讼的目的三个要素作为分析标准，在现有诉讼模式中找寻最适合应对气候变化的诉讼类型。
（二）现有环境诉讼模式的契合度
环境侵权诉讼的目的是解决受害人因环境污染和生态破坏行为所遭受的人身、财产损害。尽管有“环境”作为前缀，但环境侵权法仍然是侵权责任法的特别法。这也就意味着，环境侵权法以损害填补为核心，关注的焦点在于受害人有权向侵权人主张损害赔偿。受制于传统侵权法的约束，环境侵权诉讼在应对气候变化问题上至少存在以下两个弊端：第一，只关注对人身、财产损害的救济。尽管在救济的同时也可能修复受损生态环境，但这仅仅是环境侵权诉讼的“副作用”。第二，只能救济已经发生的损害，对环境危险及风险的救济则显得力有未逮。
传统的侵权诉讼无法解决生态环境领域存在的所有问题。因此，我国《民事诉讼法》第58条、我国《环境保护法》第58条规定了环境民事公益诉讼，试图为生态环境损害的预防与赔偿提供另一条诉讼渠道。然而，环境民事公益诉讼亦无法很好地应对气候变化问题。
其一，我国现有的环境民事公益诉讼制度发展尚不成熟。从条文来看，我国《民事诉讼法》第58条规定的环境民事公益诉讼，其实质是环境侵权诉讼。该条将“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”并列，运用体系解释方法，将本条中的“损害社会公共利益的行为”解释为使特定多数人（众多人）利益受损的行为。又因为只有财产损害和人身损害才是我国《民事诉讼法》所规定的可自行处分的权利范畴，所以“污染环境”造成的损害只能是因环境污染行为造成的人身或财产损害。也就是说，作为环境民事公益诉讼基础的我国《民事诉讼法》第58条的规定，所欲解决的问题是涉及众多人人身或财产损害的环境侵权问题。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第17条也明确规定该解释可以适用于环境民事公益诉讼，进一步证实了我国的环境民事公益诉讼被作为侵权诉讼的一种。然而，该理论的最大问题在于没有认识到环境权益无法被民事权益所包含，因此被定位为环境侵权诉讼的环境民事公益诉讼事实上无法达到救济环境公益的效果。
其二，回归应然状态的环境民事公益诉讼制度仍然存在固有的局限性。理论上，环境民事公益诉讼的定位应该是“代位执法”而非“损害填补”，出于司法的谦抑性，其仅应在行政机关缺位或怠于执法时递补适用。因此，环境民事公益诉讼非但不是“全能”的，反而在适用上有诸多限制。以环境民事公益诉讼制度较为成熟的美国为例，尽管已经放宽了对于公民原告的要求，但起诉受到“事实损害”“因果关系”等方面的限制，这使得环境民事公益诉讼无法应对生态环境领域普遍存在的风险问题。尽管预防性环境公益诉讼的提出扩展了公益诉讼的适用边界，但仍然很难涉及诸如气候变化问题这样的利益链条上距离较远的环境利益和具有不确定性的环境风险。此外，环境民事公益诉讼的提出受制于原告的起诉意愿和起诉能力，也存在社会组织通过公益诉讼的提起谋利的风险。因此在当前我国环保组织发展不充分的情况下，环境民事公益诉讼的制度效果将大打折扣。
在这样的情况下，生态环境损害赔偿制度的出台恰逢其时。生态环境损害赔偿制度以自然资源国家所有权为理论基础，以国家（政府）对生态环境损害的救济为目的。根据官方解读，我国宪法、民法典等相关法律规定了自然资源的国家所有，但是国家所有的自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定，故需由国务院授权省级政府提起生态环境损害索赔要求。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》也肯定了生态环境损害赔偿诉讼“基于国家自然资源所有权提起”。当前，学界对于自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿制度的理论基础存在的反对声音，主要集中在批评自然资源国家所有权不当地对应受保护的客体范围进行限制，且对生态价值的保护不够充分。
笔者认为，以自然资源国家所有权理论作为生态环境损害赔偿制度的理论基础具有正当性。我国《宪法》规定的自然资源国家所有权包含三层结构，即私法权能、公法权能和宪法义务。国家作为私法意义上的自然资源所有者，有权利要求他人不侵占和破坏自然资源。一旦有侵占或破坏自然资源的情况发生，国家可根据物权请求权要求对受损自然资源进行修复；若修复不成则可根据债权请求权主张相对人给予一定的赔偿。这样的解释正好对应了我国《民法典》第1234条和第1235条的编排顺序。
然而，正如反对论者所声称的那样，自然资源与生态环境之间存在差异，前者强调单个自然要素，后者则更强调对整体的保护。但是，这并不意味着自然资源国家所有权理论缺乏解释力。公共信托理论是国家作为自然资源所有人负有宪法义务的理论基础。根据该理论，为了全民的环境权益，政府在国家所有的自然资源事项上有控制、管理和保护公共信托自然资源的权力和义务。自然资源国家所有权下的宪法义务正经历着从单个要素向整体生态环境保护的转变。
自然资源的价值表现为一种整体价值，除了生产具有经济价值的相关物质之外，自然资源还具有产出生态功能的价值。进入生态文明时代，这种生态价值已经成为自然资源的重要价值形态。因此，虽然我国《宪法》第9条第2款仅规定了“国家保护珍稀的动物与植物”，但由于动植物等自然资源共同构成生态环境，且整体生态环境提供生态系统服务，国家在自然资源开发与利用过程中也应承担对良好生态环境的保护功能。我国《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”，正是国家生态环境保护功能在文本上的反映。尽管目前的自然资源国家所有权理论仅涉及单个的自然要素，但只有承认个体的所有权才能论及作为整体的其他权益，自然资源国家所有权理论实际上充当了国家生态环境保护义务的前提和基础。因此，当下之需不是对自然资源国家所有权理论的否定，而是基于生态环境保护的目的对该理论进行再解释，强调对于生态环境作为整体的功能的重视。
以上的分析说明，以我国宪法上自然资源国家所有权为基础的国家环境保护义务客体既包括单个的自然资源要素，也包括整体生态环境。这为生态环境损害赔偿制度适用于应对气候变化问题打下了基础。国家环境保护义务的另一个重要面向则是风险预防原则的加入。作为社会公共利益的天然代表，国家的一切行为都要从公共利益的角度寻求合法性与正当性支持。随着现代社会的发展，环境问题从具有确定性和可预测性的“危险”演化到具有高度不确定性的“风险”，环境风险威胁到大范围、多方位的社会和人类利益，基于保护公共利益的内在要求，国家当然地负有风险预防义务。并且，国家的生态环境保护义务可以具体化为三个方面：第一，排除现已存在和出现的对环境的损害；第二，排除或减轻现在对环境可能或潜在的危险性；第三，经由预防措施的采取来防止对未来环境的危害性。三个方面恰好对应上述环境损害、环境危险和环境风险的分类，这意味着国家对生态环境的保护义务具有全面性和兜底性特征。
国家的环境保护义务具体由政府实现，从行政权的特点上看，政府更加适合作为应对气候变化问题的主体。其一，政府具有主动性。风险具有累积性和扩散性特点，导致气候变化问题缺少直接明确的受害者，或者由于损害过于分散，受害者因高昂的诉讼成本而缺乏动力寻求救济，从而使得气候变化诉讼缺乏原告。即使有环保组织提起环境民事公益诉讼，这种救济也只是单一的、偶发的，无法形成对气候变化问题体系性的应对方案。政府因其环境保护职责的存在必须在应对气候变化问题上做出积极和系统的回应。其二，政府具有专业性。气候变化涉及科学不确定性问题，在判断损害事实、因果关系、风险预防的方法和边界等问题上，政府相对于私人及社会组织而言更具专业性。因此，政府主导成为生态环境损害赔偿制度更加适合应对气候变化问题的一个重要原因。
在环境司法领域，环境侵权诉讼和环境民事公益诉讼均无法解决的环境风险问题恰恰是生态环境损害赔偿制度的“主场”。总结来看，生态环境损害赔偿制度不仅承担着对受到侵害的个体自然资源的救济任务（私法权能），而且负责对整体性环境公益的救济和对面向未来的、具有不确定性的环境风险的防御（国家义务）。
（三）气候变化的特质与生态环境损害赔偿制度最相匹配
以上笔者分析了气候变化问题的两大特点：第一，关涉的利益主要是环境利益；第二，具有相当大的科学不确定性，是一种风险。因为气候变化主要涉及环境利益，所以无法适用关注人身和财产利益的环境侵权诉讼。至于公益诉讼，首先，我国将环境民事公益诉讼定位为侵权诉讼的一种特殊形态，在这样的制度设计之下无法实现对环境利益的救济；其次，环保组织不是代表公益的最佳主体，囿于自身实力，环保组织可能不愿或无法提起气候变化诉讼；最后，公益诉讼制度本身就受到如损害事实、因果关系等要件的诸多限制，使得其难以应对气候变化风险。正如美国著名的气候变化公益诉讼案件“马萨诸塞州诉美国环保署”案中斯卡利亚法官的反对意见所指出的那样，“气候变化科学是相当复杂的，气候变化在对人类及未来的影响方面具有相当大的不确定性”，若使用环境公益诉讼处理气候变化案件，将始终绕不开对于科学不确定性问题的纠缠。
相比之下，使用生态环境损害赔偿制度应对气候变化问题更为合适。从学理上看，一方面，生态环境损害赔偿制度关注的对象是整体的生态环境，而非与之相关的人身和财产利益，因此可以更加直接地实现对气候环境利益的救济；另一方面，风险预防原则由我国宪法上的自然资源国家所有推衍而出，关系到国家的义务和政府的责任。生态环境损害赔偿制度以自然资源国家所有权为法理基础，通过该制度实现对气候变化风险的预防和管控亦不存在理论上的障碍。从现实来说，运用生态环境损害赔偿制度解决气候变化问题具有深远的现实意义。一来，生态环境损害赔偿制度于2018年开始在全国试行，目前尚处于发展阶段，案件数量较少。将气候变化问题纳入生态环境损害赔偿制度适用范围，不仅可以解决后者“无米下锅”的问题，而且可以借助环境资源审判庭的力量对案件进行更专业的审理。二来，如前所述，生态环境损害赔偿制度的理论基础是我国宪法上自然资源国家所有权推衍出的国家环境保护义务，这正与我国的“双碳”目标等一系列政策相契合，体现出我国在应对气候变化、履行国家环境保护义务上的积极作为。
四、气候变化诉讼中国范式的构建
在现有环境诉讼架构中，生态环境损害赔偿制度是承载“真正”的气候变化诉讼的最优路径，因此，须快速融合两者，从而构建气候变化诉讼的中国范式。与此同时，因为尚存在大量的气候变化关联诉讼，其涉及范围广、类型多，且在发展变化中，尤其是诸多案件极易演化成为直接提出应对气候变化诉求的诉讼，所以应以《规范》为契机，运用专门的气候变化诉讼案由，将大量隐藏在其他案由背后的关联诉讼收集起来，以便统计研究，乃至形成专门的气候变化诉讼规则。
（一）完善生态环境损害赔偿的制度设计
1.扩展生态环境损害赔偿制度的适用范围
《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态环境损害定义为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”，这里的“生态环境损害”不仅包括已经造成的实际损害，而且包括对原有良好状态的重大威胁。有学者指出，“环境损害是指人为日常的、反复的活动下所产生破坏人类健康与安适生活的环境，而间接损害公众之权利或利益或有损害之虞的事实，亦即以环境为媒介，损害人民健康或有危害之虞者”，该定义同样强调环境风险概念是“生态环境损害”的重要组成部分。立足于救济生态环境利益、实现损害担责的生态环境损害赔偿制度，应当将气候变化问题这样的环境风险纳入其适用范围。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第1条设置了兜底条款，即“发生其他严重影响生态环境后果”，这也为将气候变化问题纳入生态环境损害赔偿制度适用范围提供了可能。
当然，生态环境损害赔偿制度在气候变化问题上的适用不能无限制扩展。比如，极端情况下如果将个人日常生活排放二氧化碳的行为也纳入气候变化诉讼管辖，则会产生颠倒生存权利和环境权益的价值位序、异化气候变化诉讼的不利后果。因此，应通过制度设计限定气候变化诉讼的范围。在生态环境损害赔偿诉讼中，违法性要件可以作为“门槛”帮助筛选能够进入诉讼程序的气候变化问题。从利益衡量的视角来看，气候变化所关涉的环境利益与经济利益、社会利益相比并不具备当然的优先性，如果不区分原因行为一概以环境损害为由提起诉讼，则会导致各利益间衡量的畸轻畸重。我国《民法典》第1234条和第1235条均将“违反国家规定”作为适用生态环境损害赔偿制度的前提，是在法律文本层面对违法性要件的肯定。
2.界定生态环境损害赔偿与行政执法的适用关系
司法权在行使过程中应保持谦抑、尊重行政权的优先性，生态环境损害赔偿制度也应协调和行政执法间的关系。从国家环境保护义务和政府环境保护责任的角度出发，生态环境损害赔偿制度本质上是政府行政执法权的延伸，是在政府行政执法权无法全面应对生态环境损害救济时发展出的一种新手段。传统的行政执法主要运用行政处罚、行政命令和行政强制来矫正违法和填补损害，但存在如下缺陷：一方面，上述执法手段不能涵盖生态环境无法修复或难以修复的情况，如气候变化；另一方面，现有的行政执法手段难以周全地救济生态环境损害，特别是难以实现政府索赔，以至于出现“企业污染，政府买单”的局面。生态环境损害赔偿制度借助民事诉讼的“外衣”，采用私法手段解决生态环境损害赔偿这一公法问题，意在弥补行政执法手段的缺陷，帮助政府弥补调查评估费用和生态环境功能永久性损害造成的损失。
全过程风险管理机制包括“风险防控—事件应急—损害赔偿—资金保障”四个阶段。按照目前的制度设计，事前风险预防主要依托行政执法手段展开，以环境影响评价、总量控制、排污许可等为核心的环境保护制度对温室气体等危害物质排放控制起到重要作用。事后索赔及环境修复主要依托生态环境损害赔偿制度展开，先通过磋商尽可能达成一致意见，如若磋商失败再通过诉讼保证生态环境损害赔偿“应赔尽赔”。当前，生态环境损害赔偿制度正面临着“重在事后赔偿责任的落实，忽略事前风险预防意识的建立”等批评。于是，有学者指出，未来我国应出台专项《生态环境损害赔偿法》，对“生态环境损害赔偿制度”进行扩充，使其不再局限于事后救济，而成为涵盖生态环境损害的预防机制、修复机制、求偿机制以及资金机制的广义概念。这样的广义生态环境损害赔偿制度就包括了行政执法、行政协商、诉讼等多种形式，共同作用于环境风险的全过程管理。
3.优化生态环境损害赔偿预防性责任的承担方式
生态环境损害责任是一种防御责任，而非民法上的填补责任。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第11条关于“停止侵害、排除妨碍、消除危险”的规定，一定程度上体现了生态环境损害赔偿责任的防御特征，但此规定过于粗疏，没有在环境司法领域建立起独立的预防性责任方式。
从请求权基础上看，环境预防性责任的请求权基础是基于我国宪法上自然资源国家所有权的国家环境保护义务。随着环境问题由损害向风险的转变，国家对环境的保护义务范围也从单纯的损害救济转向风险预防。在排除剩余风险后，生态环境损害赔偿制度实现了风险制造者和潜在受害者之间成本和责任的重新分配，是国家履行增益性环境给付义务的体现。
从表现形式上看，环境预防性责任包括诉前禁止令、行为保全，诉中停止侵害、排除妨碍、消除危险等责任方式。从构成要件上看，目前的环境预防性责任与填补型责任方式的构成要件混同，这使得环境预防性责任难以发挥司法预防功能。一般来说，环境预防性责任的构成要件有两个。一是存在环境风险。预防性责任的救济对象是面临损害风险的生态利益和公众健康权益，以不同环境要素所面临的环境风险及采取的治理措施为指引可以为预防性责任提供法律规范基础。然而，难点在于，如何判断一项环境风险是否能够适用预防性责任？这里涉及对科学不确定性、损害后果的严重程度、利益衡量等问题的综合判断。具体到气候变化领域，IPCC评估报告等一系列科学成果证实了气候变化风险与损害间的关联性，我国的“双碳”目标及相关政策展示了国家在应对气候变化问题上的决心，这些都为预防性责任在气候变化领域的适用提供了基础。二是存在违法性。预防性责任是在损害尚未发生时对行为人行为的禁止，因为“其具有釜底抽薪之作用，容易妨碍商业活动之存毁生灭，在违法性判断上自应采取较为严正立场”。在气候变化领域，我国可供进行违法性判断的资料不多，未来应加强该领域法律和标准的制定和修订。
（二）建立专门案由收录案件并研究相应的规则
气候变化关联诉讼的处理要点在于范围明晰和案件统计。2021年最高人民法院《关于新时代加强和创新环境资源审判工作、为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》依据传统诉讼类型的划分，指明了不同诉讼在助力实现“双碳”目标中的作用：民事司法主要解决涉碳权利的确权、交易、担保、执行过程中的相关民事纠纷；行政司法主要支持和监督行政机关依法查处碳排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告、拒绝履行温室气体排放报告义务等违法行为；环境公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼重点在于助力形成清洁低碳安全高效的能源系统。由此，气候变化的关联诉讼范围非常广阔，结合《规范》对气候变化诉讼案件的两种类别即气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件，可勾勒出其统计范围。
总而言之，目前我国并未形成完整的气候变化诉讼体系，相应的概念也处于形成阶段，且应对气候变化问题关系到社会生活的方方面面，各种新型案件层出不穷，但囿于缺乏专门案由，出现大量的气候变化关联诉讼，且分散在民事、行政、刑事等相关案由中，存在普遍的“泛化”现象。对此，有两个处理建议：一是按照《规范》的规定，设立并统计专门的气候变化诉讼案由——气候变化应对类案件。二是对于气候变化的关联诉讼不妨做宽泛的理解和最大化的统计。比如，在判断一个案件是否对应于“气候变化应对类案件”案由时，将外延扩展至该案对减缓和应对气候变化有实质的影响即可。当然，若是新设立的气候变化应对类案件与其他案由发生竞合，则可以在考虑案件保护法益及统计需要的基础上优先统计为气候变化应对类案件。这样就可以通过数量的积累、范畴的拓展，积攒更多的样本进行分析和研究，为日后形成更有针对性的气候变化诉讼规则打下基础。
五、结论
气候变化诉讼是一类特殊的环境诉讼。我国司法实践中，业已出现大气污染环境公益诉讼、碳排放权交易和碳汇交易诉讼、能源替代诉讼等气候变化应对的关联诉讼，也出现了“真正”的气候变化诉讼。前者数量多、涉及案由众多；后者数量少且审理艰难，本质原因在于现有的环境诉讼模式无法为此类新型案件提供坚实支撑。我国的生态环境损害赔偿制度专门救济环境公益、应对环境风险，是现有环境司法框架内与“真正”的气候变化诉讼最为契合的方式，原因如下。第一，该制度最能对应气候变化问题“关涉不特定多数人的环境利益”和“属于环境风险”这两个特点。第二，该制度以我国宪法上自然资源国家所有权推衍出的国家环境保护义务为理论基础，而气候变化应对是国家环境保护义务的重要内容，二者相互呼应。第三，将气候变化应对类案件纳入生态环境损害赔偿制度加以解决，不仅可以使前者获得更为专业化的审判，而且可以为后者增加案件的来源。随着“双碳目标”的不断落实，应构建气候变化诉讼的中国范式，一方面要完善生态环境损害赔偿制度，扩展其适用范围、界定与行政执法的关系、优化预防性责任的承担方式；另一方面要完善专门的气候变化诉讼案由规定、统计更多的气候变化关联诉讼，研究相应的诉讼规则，丰富环境司法的审判工具和理论积淀。
作者：张忠民（中南财经政法大学法学院教授、博士生导师）
来源：《政治与法律》2022年第7期“主题研讨——气候变化诉讼理论前沿”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
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